Pas de planification résidentielle efficiente sans stratégie opérationnelle

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Dans un précédent article, nous avons évoqué les biais conceptuels et les simplifications outrancières qui empêchent souvent la programmation locale de l’habitat de répondre correctement aux enjeux. Nous voulons maintenant insister sur la démarche d’élaboration des programmes locaux de l’habitat (PLH) proprement dite, et proposer une approche à notre avis plus efficiente.

L’élaboration des PLH part souvent d’objectifs quantitatifs de production de logements pour en déduire les capacités foncières, les opérations de renouvellement urbain et les ressources financières à mobiliser. Ces objectifs sont contractualisés avec l’État et servent à l’allocation de financements. 

Cette approche suggère que, en tout point du territoire, en première couronne parisienne comme à Angoulême, il suffirait de fixer un objectif de résultat et d’allouer des « matières premières » pour que la production se développe suivant la même mécanique quasi industrielle. 

Elle laisse alors de côté un pan entier de la réflexion, résumé par cette question : les conditions de réalisation sont-elles bien réunies localement ? Bien souvent ce n’est pas le cas, et elles sont longues et complexes à mettre en place.

Adopter des objectifs de moyens plutôt que de résultats

Il serait donc plus judicieux que chaque territoire se fixe d’abord des objectifs de moyens, en regard de grandes orientations stratégiques hiérarchisées suivant ses priorités : détendre le marché, remédier au mal-logement, équilibrer le peuplement sur le territoire, accompagner le développement économique, etc. 

Dans certains cas, ces moyens seront principalement des réserves foncières. Ailleurs, il s’agira plutôt de mettre en mouvement un système d’acteurs, d’acquérir des compétences en ingénierie de projet ou encore d’organiser une concertation sur un projet structurant. 

Ce sont ces objectifs de moyens qui devraient servir de base de contractualisation avec l’État, puis être évalués. Une obligation de moyens reviendrait à donner plus de responsabilités aux territoires, devenus libres d’adopter une stratégie d’action adaptée à leur situation particulière. 

Traduire le programme en projets et oser l’expérimentation

Quand l’échelle du territoire s’y prête, il est judicieux de programmer la construction de logements au travers de projets ou de potentialités identifiés et non pas de manière globale. On peut ainsi tester le réalisme des objectifs, intégrer un phasage, comparer des scénarios de positionnement. La stratégie devient aussi beaucoup plus concrète, ce qui facilite grandement sa mise en œuvre.

La programmation par projets est aussi très efficace pour expérimenter des solutions innovantes, à l’initiative de la collectivité, en vue de répondre à des besoins précis ou de saisir des opportunités. 

C’est le cas par exemple des divers montages dissociant la nue-propriété de l’usufruit, ou encore de l’habitat participatif. D’une manière générale, ces projets expérimentaux impliqueront de dépasser la classique vente de foncier à un opérateur immobilier, pour nouer des partenariats avec d’autres acteurs économiques, ou avec des propriétaires de fonciers pouvant faire l’objet d’un réemploi atypique. Ils mobiliseront une ingénierie de projet particulière, pour « recruter » les partenaires de l’opération (investisseurs, exploitants de résidences gérées, futurs acquéreurs des logements…) et organiser le partage du projet.

Intégrer le facteur temps

Que ce soit pour définir les moyens ou pour élaborer et hiérarchiser les projets, le facteur temps est une donnée centrale de la stratégie opérationnelle, comme on le voit à travers ces trois exemples, qui vont bien au-delà de l’échelonnement des livraisons sur la durée du PLH.  

• Temps de l’action foncière. Le cycle de production des capacités foncières étant significativement plus long que celui de la production immobilière, la constitution de réserves doit être lancée avec l’anticipation adéquate. Les conséquences d’un manque de foncier peuvent être très dommageables. Il fait subir à la promotion immobilière des fluctuations qui dérèglent le marché ; il entraîne un report de la demande sur des secteurs où l’offre est plus abondante, en périphérie, avec les coûts environnementaux, urbains et financiers que l’on sait.
• Temps de l’aménagement du territoire. Il est crucial d’équilibrer développement résidentiel et développement économique, sur le temps long. L’enjeu est de maintenir un bon équilibre entre population et emploi, sachant qu’un manque de logements pénalisera l’emploi, y compris dans l’économie résidentielle (commerces, services aux particuliers), et qu’un déséquilibre peut être très long à corriger.
• Gestion des flux. D’une manière générale, il est préférable d’alimenter le marché à flux constant et diversifié, plutôt que de livrer des volumes importants de logements par à-coups. Enfin, il est important que la stratégie soit suffisamment souple pour adapter les projets à la conjoncture et accueillir des opportunités. 

En cherchant à rationaliser la programmation sur le territoire national, la politique nationale, avec ses concepts et ses procédures, tend à niveler les politiques locales sur une pensée unique, simplificatrice, parfois contreproductive et déresponsabilisante.  

À l’inverse, une plus grande liberté accordée aux territoires dans le choix des moyens d’action rendrait les élus plus responsables, les inciterait à élever leur niveau de compétence et permettrait d’élaborer des stratégies plus contextuelles et plus efficientes.